دههها مونتاژ: داستانی از توسعهنیافتگی سازمانیافته
صنعت خودرو در ایران به عنوان یک نمونه آموزشی برای نظریهپردازان توسعه به شمار میآید. این صنعت به طور قابل توجهی از یارانههای دولتی بهرهمند شده و در انحصار باقی مانده است. همچنین، با وجود بیش از ۶۰ سال سابقه، هنوز در تقاطع توسعه صنعتی و توزیع رانت قرار دارد.
برای درک این تناقض، میتوان به چارچوب تحلیلی پیتر اوانز، جامعهشناس توسعه، مراجعه کرد. کتاب «توسعه یا چپاول: نقش دولت در تحول صنعتی» (۱۹۹۵) همچنان یکی از دقیقترین چارچوبها برای تحلیل سرنوشت صنایع در کشورهای در حال توسعه به شمار میرود.
اوانز دولتها را به سه دسته توسعهگرا، غارتگر و میانی تقسیمبندی میکند و مفهوم «خودمختاری درونبافت» را مطرح میسازد؛ دولتی که دارای بوروکراسی مستقل و شایستهسالار بوده و در شبکهای از روابط مولد با بخش خصوصی قرار دارد. سوال این است که صنعت خودرو ایران در این چارچوب چگونه تعریف میشود؟
در صنعت خودروسازی ایران، دولت از ابتدا مالک و مدیر دو شرکت بزرگ یعنی ایرانخودرو و سایپا بوده است، اما این مدیریت با سیاسی شدن همراه بوده است. تغییرات مدیران عامل نه بر اساس شاخصهای بهرهوری، بلکه بر اساس ارادههای سیاسی و جناحی صورت گرفته و این امر منجر به تصمیمگیریهایی شده که منطق صنعتی را فدای منطق سیاسی کرده است. قیمتگذاری دستوری بدون توجه به هزینههای واقعی، تخصیص ارز ترجیحی به جای الزام به ارتقای فناوری، جلوگیری از ورشکستگی به هر قیمت و ایجاد انحصار دوگانه با موانع جدی برای ورود بخش خصوصی، همگی نشانههای فقدان خودمختاری بوروکراتیک در این صنعت هستند.
این وضعیت منجر به زیان انباشته ۳۳۰ هزار میلیارد تومان و بدهی ۶۵۰ هزار میلیارد تومان شده است. این ارقام نشاندهنده آن است که در سایه حکمرانی نامناسب اقتصادی، تمام داراییهای مردم از طریق خودروسازان به صورت رانت به سیستم رانتی واریز میشود.
از دیدگاه پیتر اوانز، یکی از برجستهترین نظریهپردازان نقش دولت در اقتصاد، دولت توسعهگرا باید با کارآفرینان صنعتی رابطهای شراکتی و مشروط به عملکرد داشته باشد؛ اما در صنعت خودرو ایران این روابط به سمت بخش غیرمولد و رانتی منحرف شده است. ورود نهادهای شبهدولتی به زنجیره تأمین خودرو، غلبه منافع توزیعی بر منافع تولیدی و ضعف تشکلهای صنفی مستقل قطعهسازان به دلیل وابستگی مالی به خریدار انحصاری، همگی مصداق «درونبافت معکوس» هستند.
در نظریه اوانز، «درونبافت» زمانی به توسعه میانجامد که شرکای دولت ملزم به عملکرد متقابل باشند؛ اما در ایران، حمایتهای دولتی از جمله تعرفهها، ارز و تسهیلات بدون شرط صادرات یا ارتقای بهرهوری ارائه شده است.
نقش دولت در صنعت خودرو ایران در دستهبندی اوانز به دولت توسعهگرا نزدیک نیست. مداخله بالا، خودمختاری بوروکراتیک پایین و پیوند با بخش غیرمولد، آن را به الگوی دولت میانی نزدیکتر میکند؛ دولتی که در بهترین حالت نظارهگر و در بدترین حالت تسهیلگر رانت بوده است. بر اساس این چارچوب، سه اولویت اصلاحی پیشنهاد میشود: نخست، اصلاح حاکمیت شرکتی از طریق واگذاری سهام کنترلی دو خودروساز بزرگ به بخش خصوصی واقعی و حرفهای؛ دوم، ایجاد رقابت و حذف انحصار دوگانه با ورود خودروسازان خصوصی در چارچوب نظارتی شفاف و برابر و سوم، شرطگذاری عملکردی؛ به این معنا که هرگونه حمایت دولتی مشروط به صادرات، کاهش قیمت تمامشده و ارتقای کیفیت باشد.
بدون اصلاح نهادی رابطه دولت و صنعت، تغییر مدیران و تزریق منابع مالی صرف، صنعت خودرو ایران در دام مونتاژ با بهرهوری پایین گرفتار خواهد ماند. شاید درس بزرگ اوانز برای سیاستگذاران ایرانی این باشد که «توسعه نیازمند بوروکراسی مستقل و شراکت با بخش خصوصی مولد است و هر چیز دیگر، صورتی دیگر از چپاول است.»
